汽車普及相伴而來的問題具有很大的普遍性，尤其是空氣污染與交通擁堵問題。雖然空氣污染問題隨著電動(dòng)汽車的興起而以一種出人意料的方式得到解決，交通擁堵的問題仍然非常具有挑戰(zhàn)性。在考慮這一問題的解決方案時(shí)，其他國(guó)家的先行教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)，值得深入考察，以形成中國(guó)城市汽車使用管理的最優(yōu)選擇。

限行和擁堵收費(fèi)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

在擁堵治理的選項(xiàng)中，一項(xiàng)實(shí)行很早的措施我們都很熟悉，那就是限行。早在上世紀(jì)70年代，限行即在南美的布宜諾斯艾利斯開始實(shí)施，并逐漸擴(kuò)展到其他南美城市。部分歐洲城市如巴黎也實(shí)行了限行，更多著眼空氣污染問題而對(duì)高排放車輛限行。

著眼擁堵問題的汽車限行在國(guó)內(nèi)已實(shí)施多年，基于尾號(hào)的限行最為普遍。從每周五限一、到單雙號(hào)限行，不同的限行方案對(duì)應(yīng)不同的車流調(diào)節(jié)力度。從實(shí)施效果來看，基于尾號(hào)的限行除了和擁堵費(fèi)一樣存在可能的駕駛員適應(yīng)性問題一樣，尾號(hào)限行的另一特點(diǎn)是限行本身沒有直接瞄準(zhǔn)擁堵問題的本身，即特定區(qū)域、特定時(shí)段的交通流量，而是瞄準(zhǔn)一個(gè)看似直接、其實(shí)間接的政策目標(biāo)，即特定車輛的出行，從而存在被規(guī)避的可能，而導(dǎo)致效果的削弱。一個(gè)最簡(jiǎn)單的例子就是一個(gè)家庭購(gòu)買一輛以上不同尾號(hào)汽車，從而一定程度上削弱限行效果，又同時(shí)在另一維度衍生出停車的問題。

限行之外，擁堵費(fèi)是出現(xiàn)于2000年后的另一選項(xiàng)。擁堵費(fèi)不僅有較多的國(guó)際案例可循，而且也是多年來國(guó)內(nèi)研討較多、關(guān)注較高的政策選項(xiàng)之一。國(guó)外實(shí)行擁堵費(fèi)的主要包括新加坡、瑞典的斯德哥爾摩、英國(guó)的倫敦，以及意大利的米蘭等多個(gè)城市。在這些城市中，新加坡的例子雖然廣為人知，但相對(duì)特殊。伴隨擁堵收費(fèi)，新加坡還歷來實(shí)行嚴(yán)格的汽車限購(gòu)。截至2020年，新加坡人口近590萬，而機(jī)動(dòng)車保有量不足百萬，其中小汽車保有量約63萬，千人汽車保有量不僅明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，甚至低于中國(guó)目前的全國(guó)平均水平，更遠(yuǎn)低于中國(guó)一線城市的汽車擁有水平。因此，相比其他城市無限購(gòu)的場(chǎng)景，新加坡?lián)矶率召M(fèi)的效果尤其具有特殊性。

新加坡之外，倫敦、斯德哥爾摩等無限購(gòu)城市的例子更具有參考意義。以倫敦為例，于2003年2月開始，在市長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，倫敦交管局開始導(dǎo)入針對(duì)特定時(shí)段、特定區(qū)域的擁堵收費(fèi)。具體來說，非周末的每天早7點(diǎn)到晚6點(diǎn)半之間進(jìn)入倫敦中心區(qū)27平方公里范圍內(nèi)的小汽車駕駛員將被征收5英鎊的額外收費(fèi)。該政策的實(shí)施帶來顯著效果。2004年的數(shù)據(jù)表明，收費(fèi)區(qū)域內(nèi)小汽車、出租車數(shù)量顯著下降，而公交、自行車出行顯著增加，交通擁堵程度較政策實(shí)施之前下降了30%以上。類似的效果也在瑞典的斯德哥爾摩得到驗(yàn)證。在經(jīng)歷2006年1月開始的半年試行之后，斯德哥爾摩于2007年經(jīng)由投票表決之后正式導(dǎo)入擁堵收費(fèi)政策，對(duì)在早晚高峰進(jìn)入內(nèi)城區(qū)域的車輛收取額外的擁堵收費(fèi)。擁堵收費(fèi)的效果迅速而顯著。車流量的下降幅度一度高達(dá)近30%，即使在政策實(shí)施五年以后也仍保持在20%左右。

但擁堵收費(fèi)政策并不是一勞永逸的。除開駕駛員在應(yīng)激反應(yīng)期結(jié)束后可能的適應(yīng)之外，外部因素的變化會(huì)讓擁堵收費(fèi)政策的成效經(jīng)受考驗(yàn)。例如，倫敦在引入擁堵費(fèi)之后，一度對(duì)出租車和營(yíng)運(yùn)車輛豁免，但在Uber和Lyft等共享汽車快速增長(zhǎng)的條件下，這一豁免是否延續(xù)值得探討。一些其他的外部因素也會(huì)讓擁堵收費(fèi)的效果發(fā)生變化，例如，通脹因素會(huì)讓一個(gè)給定的收費(fèi)水準(zhǔn)隨時(shí)間而打折。不斷涌入的新增私家車輛中總有一部分會(huì)忽略擁堵收費(fèi)而依然駛?cè)胧召M(fèi)區(qū)域。這些因素都會(huì)客觀上抵消擁堵收費(fèi)政策的有效性，讓政策本身的不斷迭代成為必要。

更重要的是，擁堵收費(fèi)政策的實(shí)踐并不總是成功的，或者說，擁堵收費(fèi)的成功是需要條件的。就硬件條件而言，公交系統(tǒng)的替代作用至關(guān)重要。仍以倫敦為例，在2003年引入擁堵收費(fèi)的前一天，倫敦市政府額外準(zhǔn)備了300輛大巴以滿足人們進(jìn)出收費(fèi)區(qū)域的替代需要;而在2007年，倫敦試圖將擁堵收費(fèi)區(qū)域擴(kuò)展到城市的西部，但遭到居民反對(duì)而擱置，一個(gè)重要的原因就在于拓展區(qū)的公交網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)不如市中心完善。

相比硬件條件，對(duì)于擁堵收費(fèi)的社會(huì)接受程度更加關(guān)鍵。例如，擁堵收費(fèi)政策在美國(guó)各大城市中廣為討論，經(jīng)歷了多年的長(zhǎng)途跋涉乃至挫敗，直到今天最為接近開征的也只有紐約一地。在這一過程中，如何贏得公眾支持是繞不開的問題。而同時(shí)，不應(yīng)忽視的是，社會(huì)接受的問題不是一成不變的。斯德哥爾摩推出擁堵收費(fèi)政策的過程頗有戲劇性。在開征之前，40%的市民表示他們非常可能支持，而在接近開征之前，這一比率跌至36%，而且此前最為支持人群的轉(zhuǎn)向最為顯著。但在政策實(shí)施五年以后的2011年，這一支持率又再度飆升至70%，甚至在經(jīng)常付費(fèi)人群當(dāng)中，這一比例也在50%以上。媒體的畫風(fēng)也經(jīng)歷了開征前的激烈批評(píng)到開通之后非常正面的顯著變化。而該市交通負(fù)責(zé)人對(duì)后來城市給出的建議就是“Just do it”。

國(guó)內(nèi)擁堵收費(fèi)要非常慎重

參考以上，在考慮中國(guó)城市的汽車使用管理政策時(shí)，在限行之外，擁堵收費(fèi)仍是一個(gè)潛在的政策選項(xiàng)。從效果上說，直接瞄準(zhǔn)交通流量控制目標(biāo)，而且采用價(jià)格調(diào)節(jié)手段的擁堵費(fèi)調(diào)節(jié)可能更為有效。而同時(shí)，擁堵費(fèi)的實(shí)施也比汽車限行面臨更大挑戰(zhàn)，尤其是社會(huì)接受程度問題。由于種種挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)在是否、何時(shí)以及如何推出擁堵收費(fèi)政策的問題上將不得不非常慎重。

從兩個(gè)方面看，擁堵收費(fèi)的推出目前看來并不必然。

首先，汽車普及水平仍然偏低。不管是倫敦、斯德哥爾摩，還是紐約，其政策都是整個(gè)社會(huì)汽車普及達(dá)到相當(dāng)程度的條件下推出的。而就中國(guó)而言，汽車擁有水平離成熟工業(yè)國(guó)仍有相當(dāng)距離，即使在北上廣深這樣的一線城市，盡管汽車普及水平一度快速進(jìn)展，但過去十年來受汽車限購(gòu)政策的影響已大大放緩。只要放開限購(gòu)不是全面立即實(shí)施，擁堵費(fèi)政策的導(dǎo)入仍有斟酌等待的余地。

其次，公交系統(tǒng)的發(fā)展仍有空間，擁堵緩解仍然可能。相比開車出行，公交尤其是地鐵出行沒有私車出行的舒適和便利，但同時(shí)卻也有不必停車的便利，尤其是具有準(zhǔn)時(shí)、快速所帶來的時(shí)間價(jià)值，對(duì)部分司機(jī)是有相當(dāng)吸引力的。由于這種因素的存在，在一定的公交發(fā)展水平上，車輛增加所導(dǎo)致的擁堵加劇，會(huì)讓部分私車出行轉(zhuǎn)向公交，形成兩大交通模式之間新的均衡。同理，在一定的擁堵條件下，新開通的地鐵也會(huì)分流路面交通，緩解擁堵。這也是為什么過去數(shù)年中，相當(dāng)數(shù)量城市擁堵系數(shù)出現(xiàn)下降的重要原因之一。在這方面，在地鐵建設(shè)方面后來居上的成都是一個(gè)很好的例子。除了公交，其他交通模式的發(fā)展，也可以不同程度緩解交通擁堵，如北京近期所推廣的慢行交通。

隨著時(shí)間推移，不同交通模式之間的自動(dòng)均衡機(jī)制可能逐漸偏離相對(duì)理想的水平。首先，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，一線城市的汽車數(shù)量伴隨限購(gòu)放松持續(xù)增加，導(dǎo)致?lián)矶鲁潭鹊姆蔷€性上升。同時(shí)，隨著各城市軌道交通建設(shè)不斷成熟，分流路面交通的作用邊際遞減，公交將不再能有效對(duì)沖汽車使用規(guī)模擴(kuò)大所帶來的問題。到那時(shí)，擁堵水平將達(dá)到偏離社會(huì)最優(yōu)的水平而讓人變得難以接受。

如果真到了那一天，也只有到了那一天，擁堵收費(fèi)的選項(xiàng)才會(huì)變得真實(shí)，成為一個(gè)不可回避的選擇。無論如何選擇，一個(gè)好的使用管理政策必然是以人為本，給人以選擇，而不是別無選擇，而且最好是不太難的選擇。否則，即使有效，推行起來也會(huì)困難重重。在這個(gè)具體方面，國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)的具體國(guó)情以及新的技術(shù)基礎(chǔ)，相信會(huì)給政策的設(shè)計(jì)實(shí)施提供更多更好的選擇。

(作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心)